Wyrok TK z 4 czerwca 2024 r. SK 140/20 – naruszenie kolejnego standardu konstytucyjnego

Wstęp

Wprowadzenie do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej stanowi przykład naruszenia szeregu standardów konstytucyjnych, o czym pisałem w ramach wpisu: Wyrok TK z 4 czerwca 2024 r. SK 140/20 – naruszenie standardów konstytucyjnych

Analizując orzecznictwo dotyczące art. 25 ust 1b ustawy emerytalnej, często pojawia się teza, iż emeryt od 6 czerwca 2012 roku (tj. od chwili ogłoszenia ustawy nowelizującej wprowadzającej art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej) powinien był wiedzieć, że stan prawny uległ zmianie i w przypadku emeryta pobierającego emeryturę wcześniejszą, emerytura przyznana mu w wieku powszechnym ulegnie obniżeniu. Z tezą tą nie sposób się jednak zgodzić.

Naruszenie standardu konstytucyjnego

Poszukując argumentów świadczących przeciwko ww. tezie doszedłem do wniosku, że do listy naruszonych standardów należy dodać kolejny, tj. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 6, § 7, § 8 ust. 1, § 14 ust. 2, § 30 ust. 1, § 30 ust. 2 pkt 3 i 4, § 94 ust. 2, § 97 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908), tj. zasady państwa prawnego oraz zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki poprzez naruszenie nakazu przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, w szczególności w wyniku braku uchwalenia w ustawie z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012 poz. 637), zwanej dalej „ustawa nowelizująca” stosownych przepisów intertemporalnych dla art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej (wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej), co doprowadziło do sytuacji, gdzie art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej nie spełnia wymogu określoności przepisów, które winny być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, co spowodowało, iż art. 25 ust. 1b może podlegać dowolnej interpretacji (naruszenie standardu konstytucyjnego).

Analiza historyczna

Posiłkując się analizą historyczną art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej należy odpowiedzieć na pytanie, czy ustawodawca w ramach jego uchwalania dopełnił wszystkich spoczywających na nim obowiązków, w szczególności wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908), zwane dalej „Zasady techniki prawodawczej”. Na tak postanowione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Podstawowy zarzut, jaki można postawić ustawodawcy w tym zakresie, to brak wprowadzenia wobec art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jakichkolwiek przepisów intertemporalnych, które pozwoliłyby chociażby na ocenę do jakich przypadków będzie miał on zastosowanie.

Należy przy tym zaznaczyć, iż art. 1 ustawy nowelizującej był przedmiotem oceny TK w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt K 43/12, pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji w zakresie zasady poprawnej (rzetelnej) legislacji, ale wyłącznie w bardzo ograniczonym zakresie, tj. w zakresie podniesionych zarzutów, które dotyczyły dwóch kwestii. Po pierwsze, iż ustawa nowelizująca ingeruje w treść i konstrukcję ustawy emerytalnej na tyle głęboko, iż wymagało to uchwalenia nowej ustawy. Po drugie, w zakresie zastosowanej w ustawie nowelizującej techniki odesłań. Oba zarzuty nie zostały uwzględnione przez TK. Należy przy tym podkreślić, iż oba zarzuty w ogóle nie dotyczyły art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej (wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej).

Co znamienne, sam TK nie dostrzegł istotności zmiany wynikającej z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, co wprost wynika z tekstu uzasadnienia wyroku. TK wskazał, iż „Główne zmiany dotyczą dwóch spraw: określenia nowego wieku emerytalnego poszczególnych grup ubezpieczonych (art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy FUS; co w dalszej części uzasadnienia określane jest jako mechanizm podwyższenia wieku emerytalnego) oraz wprowadzenia instytucji tzw. emerytury częściowej; pozostałe zmiany mają charakter pochodny – dostosowują tekst poszczególnych przepisów do tych dwóch podstawowych rozwiązań. Ściśle rzecz biorąc, nie są to zmiany liczne, choć tekst niektórych z nich jest rozbudowany. Nawet jednak najbardziej rozbudowane przepisy (art. 24 ust. 1a i 1b ustawy FUS) regulują jednolite zagadnienia, a ich objętość wynika z wyodrębnienia według daty urodzenia poszczególnych roczników ubezpieczonych i przyporządkowania im różnego wieku przechodzenia na emeryturę – innymi słowy regulują one jeden proces, ale rozciągnięty w czasie, czyniąc to precyzyjnie i komunikatywnie”.

Odnosząc się do powyższego fragmentu uzasadnienia należy wskazać, iż wprowadzony art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie ma charakteru pochodnego względem „nowego wieku emerytalnej”, ani tym bardziej nie ma charakteru pochodnego wobec „emerytury częściowej”. Tym samym, uważam, iż można postawić tezę, iż nawet Trybunał Konstytucyjny nie miał świadomości co do skutków prawnych, jakie wywoła art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Tezę tę potwierdzają również dalsze wywody TK, gdzie wskazano, iż: „Podwyższenie wieku emerytalnego oraz zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest zmianą o istotnych konsekwencjach społecznych. Doniosłość tej zmiany dla wszystkich, których ona dotyczy, nie przesądza jednak, że wprowadzając ją, naruszono konstrukcję lub spójność ustawy FUS. Ustawa nowelizująca z 2012 r. nie przewiduje bowiem nowych zasad przyznawania świadczenia ubezpieczeniowego (emerytury) ani nowego rodzaju warunków jego nabycia, ale modyfikuje warunek wieku emerytalnego oraz wprowadza nową instytucję emerytury częściowej, która ma wprawdzie szczególny charakter, ale także nie narusza konstrukcji ustawy”. Należy zadać w tym miejscu pytanie, czym innym jest art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, jak nie wprowadzeniem przez ustawodawcę nowych zasad przyznania emerytur w wieku powszechnym?

Powyższe pokazuje dobitnie, że czynienie emerytom zarzutu, jakoby „powinni wiedzieć” o skutkach art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie ma żadnego uzasadnienia, skoro nawet sędziowie TK nie dostrzegli tej problematyki, po przeszło 2 latach od dnia ogłoszenia ustawy nowelizującej (ogłoszenie ustawy nowelizującej - 6 czerwca 2012 r., wydanie wyroku TK sygn. akt K 43/12 - 7 maja 2014 r.).

Zasady poprawnej legislacji

Przechodząc do szczegółowej analizy zasad poprawnej legislacji, należy wskazać, iż słusznie podniesiono w wyroku TK z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt K 43/12, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wywodzona z art. 2 ustawy zasadniczej zasada poprawnej (rzetelnej) legislacji nakazuje prawodawcy m.in., by teksty aktów normatywnych formułował w sposób językowo poprawny, a nadto precyzyjny i komunikatywny (jasny), a zatem, by były one zrozumiale dla ich adresatów i innych podmiotów zainteresowanych oraz by na ich podstawie można było bez wątpliwości ustalić, jakie i komu wyznaczają obowiązki oraz przyznają prawa (zob. zamiast wielu wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51). W orzecznictwie Trybunału podkreśla się przy tym, że nie każde uchybienie wymaganiu precyzji i komunikatywności aktu normatywnego uzasadnia uznanie go za niekonstytucyjny. Dopiero przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z art. 2 Konstytucji (zob. np. wyrok z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71, a wcześniej wyrok TK z 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83).

Ponadto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, iż ingerencja w sferę praw nabytych i interesów w toku powinna była być połączona z ustanowieniem odpowiednich przepisów przejściowych, uwzględniających słuszne interesy tych osób, które w postępowaniu przed właściwym organem mogą wykazać, że podjęły realizację długoterminowych przedsięwzięć (zob. wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. akt K 45/01, wyrok TK w wyroku z dnia 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt K 13/01).

Również w doktrynie prawniczej wskazuje się na istniejący po stronie ustawodawcy obowiązek uchwalania przepisów przejściowych. J. Mikołajewicz słusznie wskazuje, iż „uważa się, że obowiązkiem prawodawcy faktycznego jest identyfikacja problemu intertemporalnego i jego rozstrzygnięcie przez stanowienie przepisów przejściowych” [1], a także, iż: „prawodawca ma obowiązek wykazania, że zastosowane rozstrzygnięcia przejściowe, w tym intertemporalne, uwzględniają interesy podmiotów dotkniętych niekorzystnymi skutkami zmian i umożliwiają im podjęcie niezbędnych działań dostosowujących do wymogów nowej regulacji. W przypadku stanowienia prawa mogącego mieć potencjalny wpływ na zmianę sytuacji prawnych podmiotów będących w nie uwikłanych przed wejściem nowego prawa w życie powstają zatem dla władzy publicznej również szczególne obowiązki o charakterze technicznym. W tej sytuacji prawodawca faktyczny obowiązany jest do szczególnie starannego zredagowania tekstu aktu normatywnego, tak aby nie pozostawiało wątpliwości, w jaki sposób rozstrzygnięte zostały powstające w związku z nową regulacją problemy intertemporalne, oraz aby zmiana prawa była przeprowadzona w sposób możliwie nieuciążliwy dla podmiotów interesowanych Normatywnej podstawy tego obowiązku dopatruje się w zasadzie poprawnej legislacji uznawanej za jedną ze składowych zasad zasady państwa prawnego, co zakłada m.in. określenie pozycji prawnej jednostki bez pozostawiania zbędnego luzu decyzyjnego organom stosowania prawa” [2].

Na konieczność wprowadzania rozstrzygnięć intertemporalnych, szczególnie w prawie ubezpieczeń społecznych, wskazuje K. Ślebzak podnoszą, iż: „Dość istotna różnica zarysowuje się pomiędzy stosunkami prawa pracy, a stosunkami prawa ubezpieczenia społecznego, w szczególności dlatego, że w przypadku tej drugiej gałęzi, właściwie każda zmiana prawa prowadzi do konieczności podjęcia rozstrzygnięcia intertemporalnego, niezależnie od tego czy chodzi o stosunki gwarancyjne czy realizacyjne ubezpieczenia społecznego. Akurat w ubezpieczeniach społecznych okresowi poprzedzającemu nabycie prawa do określonego świadczenia (w trakcie którego istnieje stosunek gwarancyjny) przypisuje się bardzo różne znaczenie zarówno dla uzyskania określonego uprawnienia, jak i jego wysokości. W zależności od chronionego ryzyka okres ten może trwać nawet kilkadziesiąt lat (ubezpieczenie emerytalne). W tym świetle można zatem stwierdzić, że wobec dynamiki zmian społeczno-gospodarczych wpływających na warunki realizacji określonych świadczeń, zmiany prawa i podejmowanie rozstrzygnięć intertemporalnych jest nieuniknione” [3].

Mając na uwadze, zaprezentowane w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawniczej stanowiska, należy przejść do analizy tekstu prawnego wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacja ta została wdrożona na mocy art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej o treści:

po ust. 1 dodaje się ust. 1a–1c w brzmieniu:

1. 1a. Przy ustalaniu podstawy obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, dla osoby, która miała ustalone prawo do emerytury częściowej na podstawie art. 26b, nie uwzględnia się kwot zwiększeń składek na ubezpieczenie emerytalne oraz kapitału początkowego określonego w art. 173–175, uzyskanych w wyniku waloryzacji kwartalnej, o której mowa w art. 25a, przeprowadzonej w celu obliczenia emerytury częściowej.


2. 1b. Jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.3)), podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne.


3. 1c. Przepis ust. 1b stosuje się również w przypadku, gdy ubezpieczony pobrał emeryturę górniczą, określoną w art. 34 lub w art. 48 i 49, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2006 r.

Naruszenie zasad techniki prawodawczej – poszczególne naruszenia

Uważam, ze sposób uchwalenie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej narusza szereg Zasad techniki prawodawczej, tj.

1. § 6 - redakcja przepisu nie pozwala, aby przeciętny emeryt dokładnie i w sposób zrozumiały objął świadomością zawartą w nim normę;
2. § 7 - przepis posługuje się zdaniem wielokrotnie złożonym, co powoduje trudność w jego rozumieniu;
3. § 8 ust. 1 - przepis aż trzy razu odnosi się do słowa „emerytura”, co powoduje trudność jego rozumieniu;
4. § 14 ust. 2 - ustawodawca nie przewidział żadnego przepisu przejściowego odnoszącego się do art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej;
5. § 30 ust. 1 - brak regulacji, jaki wpływ wywrze art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej na stosunki powstałe przed jego wejściem w życie, w szczególności co do nabytych praw emerytalnych, w tym ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, czy też praw nabytych in abstracto;
6. § 30 ust. 2 pkt 3 i 4 – brak regulacji w zakresie ustalenia, czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów, w szczególności brak ustalenia sposobu naliczania emerytury w wieku powszechnym w przypadku osiągnięcia tego wieku zarówno przed wejściem w życie art. 25 ust. 1 b ustawy emerytalnej, jak i po jego wejściu w życie. Co więcej, brzmienie § 30 ust. 2 pkt 3 wskazuje na domniemanie zachowania uprawnień i obowiązków oraz kompetencji powstałych przed zmianą przepisów;
7. § 94 ust. 2 - brak oznaczenia odrębną literą jednostki redakcyjnej niższego stopnia, tj. 1a, 1b oraz 1c. Każda z tych jednostek redakcyjnych powinna w ustawie nowelizującej zostać oznaczona odrębną literą, czego ustawodawca zaniechał, ujmując wprowadzone zmiany pod jedną literę, tj. literą b) o treści: „po ust. 1 dodaje się ust. 1a–1c w brzmieniu”. Wskazany błąd dodatkowo utrudnia zrozumienie wprowadzonych zmian;
8. § 97 ust. 1 - pomimo, iż ustawa nowelizująca zawiera kilka przepisów zmieniających, ustawodawca zaniechał wydzielenia ich we wspólny rozdział zatytułowany ,,Zmiany w przepisach obowiązujących'', co spowodowało dodatkowe utrudnienie w zrozumieniu wprowadzonych zmian.

Podsumowanie

Mając na uwadze wykazane powyższe zaniedbania ustawodawcy, w szczególności bezpośrednie naruszenia Zasad techniki prawodawczej, trudno zgodzić się z tezą, która pojawia się w niektórych orzeczeniach sądowych, iż emeryt z chwilą ogłoszenia ustawy nowelizującej mógł wiedzieć o konsekwencjach wynikających z art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej wprowadzającego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Uważam, że w sprawach toczących się obecnie przed sądami powszechnymi, po wyroku TK z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt SK 140/20, zastosowanie winna znaleźć zasada „nemo potest commodum capere de iniuria sua propria” – „nikt nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia oraz zasada „nemo auditur propriam turpitudinem allegans” – „powołujący się na własny występek nie będzie wysłuchany” [4]. Skoro ustawodawca nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z zasad poprawnej legislacji, trudno stawiać emerytom jakiekolwiek zarzuty, w tym ten, iż mogli wiedzieć o skutkach wynikających z wprowadzanego nowego prawa.

Oceniając sprawę obiektywnie, emeryt nawet gdyby zdawał sobie sprawę z wejścia w życie od 1 stycznia 2013 roku wzmiankowanej regulacji, mógł zasadnie zakładać, iż nie będzie go ona dotyczyła, gdyż co do zasady prawo nie działa wstecz, a decyzja o emeryturze wcześniejszej uprawomocniła się przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej.

Wyciąg z przepisów

Poniżej przedstawiam wyciąg z Zasad techniki prawodawczej, które zostały naruszone przez ustawodawcę:

§ 6 Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

§ 7 Zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych.

§ 8
1. W ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.

§ 14
1. Ustawa zawiera:
   1) tytuł;
   2) przepisy merytoryczne;
   3) przepisy o wejściu ustawy w życie.
2. Ustawa zawiera także przepisy przejściowe lub dostosowujące oraz przepisy uchylające, jeżeli reguluje dziedzinę spraw uprzednio unormowaną przez inną ustawę.
3. Ustawa może zawierać przepisy wprowadzające zmiany w innych ustawach (przepisy zmieniające) oraz przepisy o wygaśnięciu jej mocy obowiązującej.

§ 30
1. W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych.
2. W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności:
   3) czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;
   4) czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 3;

§ 94
1. Zmiany dokonywane ustawą zmieniającą ujmuje się w jeden artykuł tej ustawy.
2. Każdy nowelizowany artykuł ujmuje się w oddzielny punkt. Jeżeli w jednym artykule wprowadza się zmiany w jego jednostkach niższego stopnia, każdą z tych zmian oznacza się odrębną literą.

§ 97
1. Jeżeli ustawa zawiera kilka przepisów zmieniających, wydziela się je we wspólny rozdział zatytułowany „Zmiany w przepisach obowiązujących" i zamieszcza się bezpośrednio przed przepisami przejściowymi i końcowymi.

Jak pomagamy

Kancelaria oferuje pomoc przy reprezentacji w sprawach SK 140/20 przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych o ponowne obliczenie wysokości emerytury, a także na późniejszych etapach postępowania, tj. przed właściwym Sądem Okręgowym oraz Sądem Apelacyjnym.
Kancelaria świadczy pomoc prawną na terenie całej Polski.

Z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie ponownego obliczenia wysokości emerytury toczy się najpierw przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w przypadku wydania przez ZUS decyzji odmawiającej ponownego obliczenia emerytury przed Sądem Okręgowym i Sądem Apelacyjnym, Kancelaria opracowała dwa warianty pomocy prawnej, tj.:

1. Reprezentacja przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (ZUS)
Kancelaria za prowadzenie sprawy przed ZUS pobiera wynagrodzenie w wysokości 300 zł brutto.
⤷ Wynagrodzenie za prowadzenie sprawy jest płatne po złożeniu wniosku o ponowne obliczenie emerytury.
2. Reprezentacja przed sądami powszechnymi (Sąd Okręgowy oraz Sąd Apelacyjny)
Kancelaria za reprezentację przed sądami powszechnymi pobiera wynagrodzenie w dwóch częściach. Pierwsza część obejmuje wynagrodzenie za prowadzenie sprawy w wysokości 1000 zł brutto.
⤷ Wynagrodzenie za prowadzenie sprawy płatne jest po złożeniu odwołania do Sądu.

Druga część wynagrodzenia pobierana jest tylko w przypadku wygrania sprawy, tj. uzyskania prawomocnego wyroku nakazującego ZUS ponowne obliczenie wysokości emerytury i wynosi 4000 zł brutto.
⤷ Wynagrodzenie za wygranie sprawy płatne jest po zrealizowaniu przez ZUS prawomocnego wyroku, tj. wypłaceniu zwiększonego świadczenia emerytalnego.

Dla osób, które wolą samodzielnie prowadzić spór z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Kancelaria oferuje pomoc przy redakcji pism procesowych. W takich przypadkach wynagrodzenie ustalane jest indywidualnie z Klientem, w zależności od etapu postępowania.

Osoby zainteresowane współpracą z Kancelarią proszone są o kontakt telefoniczny 508 303 387 lub mailowy kancelaria@ahanderek.pl.

Powyższe informacje nie stanowią oferty w rozumieniu art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, lecz jedynie zaproszenie do zawarcia umowy.

Z wyrazami szacunku,
dr Andrzej Hańderek
radca prawny