Wprowadzenie do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej stanowi przykład naruszenia szeregu standardów konstytucyjnych, tj. zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady bezpieczeństwa prawnego, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz równości wobec prawa i niedyskryminacji.
Przed przystąpieniem do analizy standardów konstytucyjnych, o którym mowa powyżej, należy zwrócić uwagę na przyczyny, które doprowadziły do obecnych problemów z konstytucyjnością art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Praprzyczyna problemów wynikających z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej zaistniała już w 1998 roku. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w jednym z najbardziej aktualnych orzeczeń, tj. wyroku z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt III USKP 113/23. W przywołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy podniósł, iż mechanizm potrąceniowy z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej mógł być wprowadzony do ustawy emerytalnej już w chwili jej pierwotnego uchwalenia. Wówczas, dla wcześniejszych emerytów byłoby wiadomym, iż przejście na tzw. wcześniejszą emeryturę będzie się wiązać z pomniejszeniem podstawy obliczenia emerytury powszechnej o wypłacone kwoty emerytury wcześniejszej.
Drugą przyczyną problemów z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej był brak odpowiednich przepisów intertemporalnych, które powinny być wprowadzone do ustawy nowelizującej ustawę emerytalną, wprowadzającą mechanizm potrąceniowy opisany w art. 25 ust. 1b. Właściwie skonstruowane przepisy intertemporalne powinny dać możliwość wcześniejszym emerytom na uniknięcie zastawionej przez ustawodawcę „pułapki”, polegającej na tym, że osoby podejmując decyzję o przejściu na wcześniejszą emeryturę nie miały świadomości co do skutku podjętej decyzji (zastosowania wobec nich w przyszłości mechanizmu potrąceniowego opisanego w art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnego, który to mechanizm nie obowiązywał, ani nie był nawet uchwalany w chwili podejmowania przez te osoby decyzji o przejściu na wcześniejszą emeryturę) oraz nie miały możliwości uniknięcia konsekwencji podjętej decyzji, gdyż zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy emerytalnej wniosek o emeryturę może być wycofany, jednakże nie później niż do dnia uprawomocnienia się decyzji. Ustawodawca mógł również zadecydować, że mechanizm potrąceniowy będzie stosowany do emerytów, którzy wniosek o wcześniejszą emeryturę złożyli po 1 stycznia 2013 roku.
Wreszcie, trzecią przyczyną problemów był brak kompleksowego uregulowania problematyki art. 25 ust. 1b w ustawie z dnia 19 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2020.1222), wprowadzającej art. 194i oraz 194j ustawy emerytalnej. Uregulowano w niej wyłącznie problem wcześniejszych emerytów z rocznika 1953.
Standard konstytucyjny został ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt P 20/16, kolejno utrwalony w postaci uchwalania art. 194i oraz 194j ustawy emerytalnej, a następnie potwierdzony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt SK 140/20 i sprowadza się do wykładni art. 2 Konstytucji RP w kontekście ingerencji prawodawcy w uzasadnione prawnie oczekiwania wcześniejszych emerytów co do zasad kształtowania wysokości ich świadczeń po uzyskaniu prawa do emerytury w wieku powszechnym, która ma zastosowanie do wcześniejszych emerytów, którzy nabyli abstrakcyjnie prawo do emerytury w wieku powszechnym dopiero po dniu 1 stycznia 2013 r., a w chwili przejścia na emeryturę w wieku obniżonym, na podstawie wniosku złożonego przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie mogli spodziewać się tego, że decyzja ta spowoduje obniżenie świadczenia powszechnego.
Na konieczność uwzględnienia standardu konstytucyjnego w indywidualnych sprawach emerytów, wskazywał wielokrotnie Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie. Przykładowo można wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 sierpnia 2024 r. III USKP 113/23, gdzie podniesiono, iż: „Jakkolwiek wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., P 20/16, odnosi się wprost wyłącznie do kobiet urodzonych w 1953 r., to wynikający z tego orzeczenia standard konstytucyjny w zakresie wykładni art. 2 Konstytucji RP w kontekście ingerencji prawodawcy w uzasadnione prawnie oczekiwania osób pobierających emerytury w wieku obniżonym co do zasad kształtowania wysokości ich świadczeń po uzyskaniu prawa do emerytury w wieku powszechnym, ma zastosowanie także do mężczyzny, który nabył abstrakcyjnie prawo do emerytury w wieku powszechnym dopiero w marcu 2017 r. a w chwili przejścia na emeryturę w wieku obniżonym nie mógł spodziewać się tego, że decyzja ta spowoduje obniżenie świadczenia powszechnego” (w tym duchu również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III USKP 98/21 oraz wyroku z dnia 6 maja 2021 r. III USKP 52/21).
Ponadto należy zwrócić uwagę na trafne stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 14 sierpnia 2024 r. III USKP 113/23, zgodnie z którym: „Odwołanie się do standardu konstytucyjnego jest niezbędne, by w efekcie dokonać wykładni przepisu w zgodzie z ustawą zasadniczą (wykładnia prokonstytucyjna). Taki zabieg jest możliwy i prowadzi do sytuacji, w której obok normy ustawowej zastosowana zostanie norma konstytucyjna jako dyrektywa interpretacyjna, sprzyjając tym samym wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2000 r., II PK 35/19, postanowienie Sądu Najwyższego z 29 października 2020 r., III UZP 4/20, wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2021 r., III USKP 52/21). Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. W orzecznictwie rozstrzygana jest kwestia czy wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne (R. Hauser, J. Trzciński (w:) Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 32). Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. M. Wiącek (w:) Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011, s. 266-268)”.
W sposób dobitny o obowiązku uwzględniania standardu konstytucyjnego wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt III UZP 4/20, gdzie wskazał, iż: „gdy niniejsza sprawa trafiła wraz z wnioskiem ubezpieczonej do organu rentowego, ten – jako organ państwa prawnego, działający na podstawie art. 1 ustawy emerytalnej, art. 2a ust. 1 ustawy systemowej oraz art. 6, 7, 8 i 9 KPA zgodnie z dyrektywą wynikająca z art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP - powinien zastosować obowiązujące przepisy prawa regulującego jego działalność w taki sposób, by ukształtować sytuację prawną ubezpieczonej w zakresie wysokości świadczenia emerytalnego w sposób zgodny nie tylko z ustawą emerytalną ale także ze standardem konstytucyjnym wynikającym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 20/16”.
Standard konstytucyjny znalazł swój wyraz w uchwalonych art. 194i oraz art. 194j ustawy emerytalnej, wprowadzonych do systemu ubezpieczeń społecznych na mocy ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2020.1222). Wskazane przepisy stanowią rozwiązanie problemu stosowania mechanizmu potrąceniowego względem wcześniejszych emerytów z rocznika 1953 (kobiet i mężczyzn). Zaznaczyć przy tym należy, iż przepisy te były wynikiem realizacji przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt P 20/16, który to był wyrokiem zakresowym i dotyczył wyłącznie kobiet z rocznika 1953. Tym niemniej, ustawodawca rozwiązał niejako „przy okazji” problem mężczyzn (wcześniejszych emerytów) z rocznika 1953, gdyż znajdowali się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Można w tym miejscu jedynie wyrazić ubolewanie, że problem związany z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie został załatwiony w cytowanej ustawie nowelizującej całościowo, tj. poprzez objęcie nią wszystkich poszkodowanych emerytów (Rozwiązanie problemu innych roczników niż 1953 nie nastąpiło, wyłącznie z uwagi na zbyt duży koszt dla budżetu państwa, o czym można przeczytać w ocenie skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk sejmowy nr 418) z dnia 25 czerwca 2020 r. (źródło: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/opinieBAS.xsp?nr=418).
Aktualnie na rozwiązanie problemu czekają pozostałe roczniki wcześniejszych emerytów dotkniętych niekonstytucyjną regulacją. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wypracowanie właściwego rozwiązania dla pozostałych roczników wcześniejszych emerytów, nie może przy tym odbiegać od rozwiązania przyjętego dla rocznika 1953, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady równego traktowania, wyrażonej w art. 2a ust. 1 i ust. 2 pkt 3) i 4) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadę bezpieczeństwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, definiuje się, jako bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa, umożliwiające przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt K 19/07, wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K. 27/00, wyrok TK z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00). Naruszenie tej zasady przez Państwo, może wynikać, np. z niedostatecznej precyzji przepisów, czyli z naruszenia zasady określoności prawa. Trybunał Konstytucyjny nakazuje dokonać ustalenia: „na ile oczekiwanie jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione”.
Aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie, w kontekście art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, należy dokonać analizy procesu legislacyjnego, który wprowadził ww. normę prawną do porządku prawnego RP, tj. uchwalania ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012 poz. 637), zwanej dalej „ustawa nowelizująca”.
Projekt ustawy datowany jest na 13 lutego 2012 roku. Głównym celem projektu było zrównanie i wydłużenie wieku emerytalnego, na co wskazuje chociażby materiał informacyjny Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zatytułowany „Zrównanie i podniesienie wieku emerytalnego”. Również uzasadnienie projektu ustawy w głównej mierze poświęcone jest kwestii uzasadnienia podniesienia wieku emerytalnego. Zagadnieniu wprowadzenia mechanizmu potrąceniowego z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej poświęcono zaledwie 5 zdań (dokładnie 153 wyrazy), gdzie całe uzasadnienie liczy 85 stron (dokładnie 21035 wyrazów). Przedstawione w uzasadnieniu informacje względem art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej wyglądają następująco:
Strona 2 uzasadnienia:
„Projekt ustawy zawiera rozwiązania dotyczące:
1) stopniowego podwyższania wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn do jednakowego poziomu 67 lat,
2) wprowadzenia możliwości przejścia na częściową emeryturę przed osiągnięciem wieku emerytalnego,
3) ograniczenia stosowania przepisów, umożliwiających wcześniejsze zakończenie aktywności zawodowej, które dotychczas funkcjonują w systemie emerytalnym rolników oraz sędziów i prokuratorów,
4) wypłaty okresowych emerytur kapitałowych z otwartych funduszy emerytalnych do osiągnięcia wieku odpowiadającego wiekowi emerytalnemu mężczyzn,
5) ujednolicenia stażu ubezpieczeniowego uprawniającego do najniższej emerytury dla mężczyzn i kobiet,
6) dostosowania do podwyższonego wieku emerytalnego zasad uwzględniania tzw. stażu hipotetycznego w wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy,
7) zmniejszenia podstawy obliczenia emerytury o kwotę stanowiącą sumę wcześniej pobieranych emerytur (w wysokości brutto) przyznanych przed osiągnięciem wieku emerytalnego,
8) odstąpienia od wymagania rozwiązania stosunku przy ustalaniu uprawnień do emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze,
9) umożliwienia dobrowolnego opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe wszystkim osobom, które nie spełniają warunków do objęcia tymi ubezpieczeniami obowiązkowo”.
Strona 9-10 uzasadnienia:
„W projekcie ustawy proponuje się zmniejszenie podstawy obliczenia emerytury o kwotę stanowiącą sumę wcześniej pobieranych emerytur (w wysokości brutto) przyznanych przed osiągnięciem wieku emerytalnego (art. 1 pkt 6 lit. b). Osoba, która pobiera emeryturę przyznaną przed osiągnięciem wieku emerytalnego może, po jego osiągnięciu, wystąpić o emeryturę powszechną (np. kobieta, która miała prawo do emerytury po osiągnięciu wieku 55 lat, przy 30-letnim zatrudnieniu i pobierała tę emeryturę, może po osiągnięciu powszechnie obowiązującego wieku emerytalnego wystąpić z wnioskiem o policzenie „kolejnej” emerytury z tytułu osiągnięcia wieku 60 lat). Dla osoby urodzonej po 31 grudnia 1948 r. emerytura ta jest wyliczana przez podzielenie podstawy obliczenia emerytury przez średnie dalsze trwanie życia dla wieku wystąpienia o emeryturę. Zgodnie z propozycją podstawa obliczenia „kolejnej” emerytury ma być pomniejszana o kwoty wcześniej pobranych emerytur, przyznanych przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego”.
Art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej dodała do art. 25 ustawy emerytalnej ust. 1b o treści: „Jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.3 ) ), podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne”.
Mając powyższe na uwadze, należy za Trybunałem Konstytucyjnym (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00), odpowiedzieć na pytanie, czy wcześniejszy emeryt, po przeczytaniu ww. informacji, mógł racjonalnie oceniając swoją sytuację, dojść do wniosku, że regulacja ta dotyczy, po pierwsze jego osoby, a po drugie, jest dla niego niekorzystna, co mogłoby prowadzić do podjęcia jakiś działań ochronnych (np. interwencji u posłów, senatorów, przegląd swojej sytuacji emerytalnej i np. złożenie wniosku o emeryturę w wieku powszechnym, itp.).
Oceniając sprawę obiektywnie należy stwierdzić, iż wcześniejszy emeryt nie miał jakichkolwiek możliwości przeciwdziałaniu wprowadzonego mechanizmu potrąceniowego z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Za postawioną tezą przemawiają następujące okoliczności.
Historia procesu legislacyjnego, która była nastawiona na podniesienie i zrównania wieku emerytalnego. Wprowadzenie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnego odbyło się, niejako „przy okazji”, o czym najdobitniej świadczy tekst uzasadnienia projektu ustawy, a także tok legislacyjny, gdzie wśród licznych uwag, nie pojawiła się kwestia art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Skoro zatem, nawet podmioty profesjonalne, uczestniczące w procesie legislacyjnym, nie dostrzegły zagrożeń płynących z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, to czego można było oczekiwać od wcześniejszych emerytów.
Tekst uzasadnienia projektu ustawy w zakresie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jest bardzo enigmatyczny, wręcz niezrozumiały. W tekście używane są pojęcia nieznane ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak chociażby: „emeryturę powszechną”, „powszechnie obowiązującego wieku emerytalnego”, „kolejnej emerytury”, „powszechnego wieku emerytalnego”. Ponadto, używanemu w uzasadnieniu sformułowaniu „emerytura”, projektodawca nadaje odmienne znaczenia, co stanowi naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni językowej oraz zasad techniki prawodawczej. Przykładem jest zdanie: „W projekcie ustawy proponuje się zmniejszenie podstawy obliczenia emerytury o kwotę stanowiącą sumę wcześniej pobieranych emerytur (w wysokości brutto) przyznanych przed osiągnięciem wieku emerytalnego (art. 1 pkt 6 lit. b)”.
Objętość ustawy nowelizującej, która składa się z 40 stron, 22 artykułów, a sam artykuł 1, wprowadzający w punkcie 6) lit. b mechanizm potrąceniowy, liczy 20 punktów. Należy przy tym podkreślić, iż zasada ignorantia iuris nocet nie ma charakteru bezwzględnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt SK 13/05 wskazał, iż: „Zasada ignorantia iuris nocet we współczesnej dobie nie ma bowiem waloru absolutnego i wiąże o tyle tylko, o ile sam ustawodawca spełnia pewne standardowe wymagania – np. co do publikacji przepisów, ich opracowania z uwzględnieniem horyzontu percepcyjnego domniemanych, przeciętnych adresatów, właściwej vacatio legis. Prawo nie powinno bowiem stawać się pułapką zastawioną przez legislatora poszukującego legitymizacji dla wszystkich swych poczynań w formalnym odwołaniu się do zasady ignorantia iuris nocet. Gdyby tak miało się zdarzyć, takie działanie ustawodawcy mogłoby być uznane za naruszające zasadę rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji)”.
Art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, w chwili jego procedowania, a następnie uchwalania i ogłoszenia, stwarzał problemy interpretacyjne, znacznie przekraczając horyzont ocenny przeciętnego adresata tej regulacji, tj. wcześniejszego emeryta. Wcześniejszy emeryt, o zastosowaniu mechanizmu potrąceniowego dowiadywał się dopiero z momentem otrzymania decyzji o przyznaniu emerytury w wieku powszechnym. Uchwalenie tego rodzaju trudnych do zrozumienia przepisów, dodatkowo niekorzystnych dla emerytów, powinno wiązać się, co najmniej, z nałożeniem na ZUS obowiązku informacyjnego (ustawa emerytalna zna mechanizm urzędowego powiadamiania emerytów, czego przykładem jest art. 25b ust. 1 ustawy emerytalnej).
O poziomie trudności, wprowadzonej w art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej regulacji, może również świadczyć kolejna ustawa nowelizująca, której celem było odwrócenie wprowadzonego 1 stycznia 2013 roku zrównania i podwyższenia wieku emerytalnego. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 38) projektodawca, odnosząc się do wprowadzonego 1 stycznia 2013 roku mechanizmu potrąceniowego wskazał, iż: „W odniesieniu do osób pobierających emeryturę przyznaną przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego, które wystąpiły, po jego osiągnięciu, o emeryturę powszechną, podstawa jej obliczenia będzie pomniejszana o kwotę wcześniej pobranych emerytur, przyznanych przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego”. W tekście używane są, po raz kolejny, pojęcia nieznane ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak chociażby „podstawowego wieku emerytalnego”, czy też „emeryturę powszechną”, a pojecie „podstawowego wieku emerytalnego” stanowi wręcz neologizm, względem ustawy wprowadzającej 1 stycznia 2013 roku mechanizm potrąceniowy z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej.
W zarysowanych powyżej realiach, zasłanianie się przez ustawodawcę zasadą ignorantia iuris nocet, stanowi jaskrawy przykład naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej stosowany wobec wcześniejszych emerytów, którzy wniosek o wcześniejszą emeryturę złożyli przed 1 stycznia 2013 roku, nie spełnia również standardu konstytucyjnego w postaci zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji wyrażonych w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. orzeczenie TK z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt K 15/97, wyrok TK z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt K 6/9, wyrok TK z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01, czy też wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt K 63/07).
Trybunał Konstytucyjny zasadnie wskazuje, iż oceniając daną regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, czyli czy podmioty są podobne pod jakimś istotnym względem. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym została zawarta badana norma prawna. Jeżeli natomiast prawodawca różnicuje sytuację podmiotów prawa, należy ustalić, czy są one zasadnie potraktowane odmiennie. Należy zauważyć, że dopuszczalne jest także zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych, czyli odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zróżnicowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jeżeli zostanie dokonane według kryterium, które spełnia następujące warunki:
Zasada niedyskryminacji wyrażona w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP definiowana jest przez Trybunał Konstytucyjny jako zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. Tak więc dla oceny danej sytuacji jako dyskryminacji, albo jej braku, istotne jest określenie kryterium zróżnicowania, a także ocena zasadności jego wprowadzenia. W przypadku podmiotów podobnych, należących do tej samej klasy (kategorii) istotnej, domniemanie przemawia za brakiem zróżnicowania (zob. wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt K 63/07).
Przekładając powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego, na grunt art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, należy odszukać w systemie ubezpieczeń społecznych, podmiotów prawa, charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), które jednak nie zostały potraktowane równo. Następnie, tak zdefiniowaną grupę, należy ocenić z punktu widzenia trzech kryteriów dopuszczalności zróżnicowania, o których mowa powyżej.
W systemie ubezpieczeń społecznych, można znaleźć co najmniej dwie takie grupy. Po pierwsze, jest to grupa wcześniejszych emerytów objętych regulacjami z art. 194i oraz 194j ustawy emerytalnej. Po drugie, jest to grupa emerytów, korzystających z okresowej emerytury kapitałowej, objętych regulacją art. 26c ustawy emerytalnej.
Art. 194i oraz 194j został wprowadzony do ustawy emerytalnej na mocy ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2020.1222). Uregulowano w niej wyłącznie problem wcześniejszych emerytów z rocznika 1953. Przy czym, ustawodawca zdecydował się na objęcie regulacją również innych kategorii emerytów z rocznika 1953, niż wynikało bezpośrednio z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt P 20/16. W uzasadnieniu ustawy można przeczytać, iż: „Objęcie natomiast przepisami proponowanego aktu prawnego ubezpieczonych pobierających emeryturę na podstawie innych przepisów prawa, niż te, do których bezpośrednio odniósł się Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu, ma źródło w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Ubezpieczeni urodzeni w roku 1953, pobierający emerytury wcześniejsze w oparciu o inne podstawy prawne, w momencie wejścia w życie art. 25 ust. 1b znaleźli się w takiej samej sytuacji prawnej, jak grupa kobiet urodzonych w roku 1953 pobierających emeryturę wcześniejszą na podstawie art. 46 w związku z art. 29 ustawy emerytalnej” (źródło: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=418).
Tym samym, ustawodawca zna konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, stosuje ją jednak wybiórczo. Inne roczniki niż 1953 pozostają w takiej samej sytuacji, gdzie podejmując decyzję o przejściu na tzw. wcześniejszą emeryturę przed 6 czerwca 2012 roku nie miały świadomości co do skutku podjętej decyzji (zastosowania wobec nich mechanizmu potrąceniowego opisanego w art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnego, który to mechanizm nie obowiązywał, ani nie był nawet uchwalony w chwili podejmowania przez inne roczniki decyzji o przejściu na tzw. wcześniejszą emeryturę).
Po ustaleniu, że roczniki inne niż 1953, są w podobnej sytuacji, co roczniki 1953, dla których ustawodawca przewidział stosowną regulację, należy ocenić, czy zróżnicowanie jest dopuszczalne pod kątem wskazanych powyżej trzech kryteriów (relewantności, proporcjonalności oraz uzasadnione z punktu widzenia zasad, wartości i norm konstytucyjnych).
Za zasadną należy uznać tezę, iż zróżnicowanie nie jest ani relewantne, ani proporcjonalne. Nie pozostaje również w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wyłączną przyczyną braku restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy, dla wcześniejszych emerytów z innych roczników jest problematyka źródła finansowania (rzekomy brak środków finansowych).
Tym niemniej, argument ten jest nie do obrony, z punkt widzenia demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP). Zabezpieczenie społeczne, stanowi obok ochrony zdrowia oraz obronności, jedno z najważniejszych zadań państwa. Tym samym, o uzasadnionym braku środków na ten cel, możnaby mówić dopiero w sytuacji, gdyby środki nie były lokowane w inne, mniej znaczące sektory, np. turystykę i rekreację, sport, kulturę, jak również w sytuacji nieistnienia luk w podatkach oraz składkach na ubezpieczenia społeczne.
Panująca obecnie sytuacja jest przykładem nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa (roczników wcześniejszych emerytów innych niż 1953), w procesie jego stanowienia. Przejawia się w nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych (art. 194i oraz 194j adresowanych wyłącznie rocznikowi 1953) dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii).
Drugim przykładem istnienia w obrębie ubezpieczeń społecznych nierówności oraz dyskryminacji wobec wcześniejszych emerytów jest art. 26c ustawy emerytalnej. Regulacja ta została wprowadzona do ustawy emerytalnej na mocy ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1717).
Wskazana regulacja przyznała emerytom, pobierającym okresową emeryturę kapitałową, prawo do ponownego przeliczenia emerytury w wieku 65 lat. Z uwagi na tak zakreślony wiek, z regulacji tej korzystają głównie kobiety (przechodzące na emeryturę w wieku 60 lat). Ponowne przeliczenie emerytury dokonuje się z uwzględnieniem waloryzacji składek, zwaloryzowanego kapitału początkowego oraz kwoty środków zewidencjonowanych na subkoncie. Ponadto do obliczenia emerytury przyjmuje się średnie dalsze trwanie życia ustalone dla wieku 65 lat, obowiązujące w dacie osiągnięcia tego wieku. Regulacja nie przewiduje żadnego mechanizmu potrąceniowego, takiego jak art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Co więcej, przeliczenie dokonywane jest przez ZUS z urzędu.
Przekładając powyższe ustalenia na grunt konkretnego przekładu. Kobieta (będąca członkiem OFE), przechodząca na emeryturę w wieku 60 lat, otrzymuje emeryturę w wieku powszechnym z ZUS oraz okresową emeryturę kapitałową z ZUS. Po ukończeniu 65 lat, emerytura w wieku powszechnym jest ponownie przeliczana, a suma kwot pobranych do tej pory emerytur (pomiędzy 60 a 65 rokiem życia) nie jest potrącana od podstawy obliczenia emerytury, jak ma to miejsce w przypadku wcześniejszych emerytów (zgodnie z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej).
W uzasadnieniu do projektu ustawy, wprowadzającego art. 26c ustawy emerytalnej nie podano, dlaczego przyznano prawo do ponownego przeliczenia emerytury. Można jedynie domniemywać, że miało to związek z uchyleniem przepisów dotyczących dożywotniej emerytury kapitałowej i przejęciem środków pieniężnych z OFE przez ZUS.
Podobnie, jak to miało miejsce w przypadku art. 194i oraz 194j, panująca obecnie sytuacja jest przykładem nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa (wcześniejszych emerytów z roczników innych niż 1953 roku), w procesie jego stanowienia. Przejawia się w nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych (art. 26c ustawy emerytalnej adresowanego do emerytów, korzystających z okresowych emerytur kapitałowych) dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii).
Należy wskazać, iż z punktu widzenia systemowego (matematycznego) emerytura wcześniejsza, nie różni się od emerytury w wieku powszechnym, połączonej z okresową emeryturą kapitałową. Tym samym, przy takiej samej podstawie obliczenia emerytury (np. 500.000,00 zł), emerytura w wieku powszechnym dla wcześniejszego emeryta będzie o wiele mniejsza, z uwagi na potrącenie sumy kwot wcześniej pobranych emerytur. Z kolei w przypadku emeryta korzystającego z art. 26c ustawy emerytalnej, emerytura będzie większa, z uwagi na brak zastosowania mechanizmu potrąceniowego oraz przyjęcie średniego dalszego trwania życia dla wieku 65 lat.
Należy również wskazać, iż problem niekonstytucyjności mechanizmu potrąceniowego z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej względem innych roczników niż 1953, znany jest zarówno władzy wykonawczej, jak i władzy ustawodawczej. Powyższą tezę potwierdza ocena skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy (Dz.U.2020.1222) o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk sejmowy nr 418) z dnia 25 czerwca 2020 r., dotycząca wprowadzenia art. 194i oraz 194j ustawy emerytalnej. Wskazano w niej, iż: „Warto również zwrócić uwagę na zastrzeżenia jakie były podnoszone w trakcie prac nad ustawą. Dotyczyły one m.in.:
Złożone poprawki nie zostały przyjęte. Z wyjaśnień złożonych na posiedzeniu Sejmu przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej p. Stanisława Szweda wynika, iż rozszerzenie kręgu beneficjentów, w zakresie jaki przewidywał projekt senacki, byłoby zbyt kosztowne dla budżetu państwa, gdyż wiązałoby się z koniecznością wyrównania w wysokości 18 mld zł w 2021 r. oraz zwiększonymi wydatkami, szacowanymi w okresie 10 lat na poziomie 30 mld zł. Z drugiej jednak strony nieobjęcie regulacją osób urodzonych przed i po 1953 r., a które na skutek korzystania z wcześniejszych emerytur mają zmniejszone świadczenie emerytalne może wywoływać składanie przez te osoby pozwów sądowych, a te z kolei mogą wystąpić z wnioskiem do TK o zbadanie przepisów, regulujących ich konkretny stan prawny z Konstytucją RP. Taki sam wniosek może również złożyć np. Rzecznik Praw Obywatelskich. Tak więc nie można wykluczyć, iż w przyszłości potrzebne będą kolejne nowelizacje przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które dotyczą zmniejszania kapitału emerytalnego osób korzystających z wcześniejszych emerytur” (źródło: Sprawozdanie Stenograficzne z 13. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 19 czerwca 2020 r. http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter9.nsf/0/9DFE11E15D60115FC1258591004244EC/$File/13_a_ksiazka.pdf).
Pozostając w temacie wskazanej powyżej nowelizacji ustawy emerytalnej, należy zgodzić się z tezą wyrażoną w uzasadnieniu ww. ustawy, gdzie wskazano, iż: „Mając zatem na uwadze znaczny upływ czasu od osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego bądź wydania rozstrzygnięcia, celowe jest możliwie jak najszybsze stworzenie możliwości przeliczenia emerytury powszechnej już bez stosowania niekonstytucyjnego przepisu. Wymaga tego interes państwa, które stoi na straży praw najsłabszych grup społecznych, i nie sprzeciwia się temu zasada demokratycznego państwa prawnego” (źródło: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=418).
Szkoda, że państwo, realizując swój obowiązek stania na staży najsłabszych grup społecznych zapomniało (lub też celowe je pominęło, z uwagi na koszty) o rocznikach innych niż 1953. Tym samym, zmuszając inne roczniki do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej.
Wobec zaniechań oraz naruszeń władzy wykonawczej (brak publikacji wyroku TK sygn. akt SK 140/20, potwierdzony uchwałą nr 162 Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2024 roku w sprawie przeciwdziałania negatywnym skutkom kryzysu konstytucyjnego w obszarze sądownictwa), zaniechań władzy ustawodawczej (brak rozwiązania problemu art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej poza rocznikiem 1953), paraliżu władzy sądowniczej (jak stwierdza to uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2024 roku w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015–2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego: „Naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i prawa w działalności Trybunału Konstytucyjnego przybrały skalę, która uniemożliwia temu organowi wykonywanie ustrojowych zadań w zakresie kontroli konstytucyjności prawa, w tym ochrony praw człowieka i obywatela”), nadzieją dla zapewnienia ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, w tym umożliwienie wcześniejszym emerytom restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy są sądy powszechne.
Poniżej przedstawiam zestawienie, zasadniczo korzystnych dla Emerytów, orzeczeń sądów powszechnych, w sprawach wynikających z wyroku TK z 4 czerwca 2024 r. sygn. akt SK 140/20.
Kancelaria oferuje pomoc przy reprezentacji w sprawach SK 140/20 przed Zakładem
Ubezpieczeń Społecznych o ponowne obliczenie wysokości emerytury, a także na
późniejszych etapach postępowania, tj. przed właściwym Sądem Okręgowym oraz Sądem
Apelacyjnym.
Kancelaria świadczy pomoc prawną na terenie całej Polski.
Z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie ponownego obliczenia wysokości emerytury toczy się najpierw przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w przypadku wydania przez ZUS decyzji odmawiającej ponownego obliczenia emerytury przed Sądem Okręgowym i Sądem Apelacyjnym, Kancelaria opracowała dwa warianty pomocy prawnej, tj.:
Dla osób, które wolą samodzielnie prowadzić spór z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Kancelaria oferuje pomoc przy redakcji pism procesowych. W takich przypadkach wynagrodzenie ustalane jest indywidualnie z Klientem, w zależności od etapu postępowania.
Osoby zainteresowane współpracą z Kancelarią proszone są o kontakt telefoniczny 508 303 387 lub mailowy kancelaria@ahanderek.pl.
Powyższe informacje nie stanowią oferty w rozumieniu art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, lecz jedynie zaproszenie do zawarcia umowy.
Z wyrazami szacunku,
dr Andrzej Hańderek
radca prawny